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菲律宾：如何做公民教育
发布时间:2017-01-11 10:28 来源:《中国改革》 作者:蓝方
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近年来，菲律宾在开展以提高公民素养为核心的公民教育运动，意在重建民主制度的根基。财新网记者蓝方以转型国家的公民教育为题，在菲律宾进行了为期三个月的调研，写出本篇调查报道。当越来越多的有识之士反思中国的教育系统时，邻国关于公民教育的探索或可为中国带来一些启发。
公民教育应该教些什么？
当我一次次向菲律宾的中学社科老师提出这个问题时，对方总能毫不迟疑地给出一个近似完美的标准答案。
当我一次次向菲律宾的中学社科老师提出这个问题时，对方总能毫不迟疑地给出一个近似完美的标准答案。
“培养负责任的公民”“提升对公共问题的关切”“积极的公民参与”“爱国精神”“公益意识”……
这样的关键词，在我们的对话中反反复复出现。通常困扰他们的，只是究竟该怎么做。
这也是我一直困惑的问题。无论在哪个国家的语境下，公民教育总是期望培养年轻一代诸多重要的品质：个体责任与公共参与的意识，独立且批判的思考能力，宽容与协作精神，等等。而这些品质，都不是依靠课堂上的宣教或仪式性的活动就能培养而成。
这也是我一直困惑的问题。无论在哪个国家的语境下，公民教育总是期望培养年轻一代诸多重要的品质：个体责任与公共参与的意识，独立且批判的思考能力，宽容与协作精神，等等。而这些品质，都不是依靠课堂上的宣教或仪式性的活动就能培养而成。
抱着要看看其他国家的公民教育到底怎么做的想法，我在这个夏天申请了菲律宾一家专注公民教育的NGO的访学机会。
师友们听说我要去菲律宾时，都很诧异。无论是南海不断的纠纷争端，时不时的华人华侨绑架案，或是失败的香港游客营救行动，这个与中国关系极差的邻居从来都以负面形象出现于主流媒体中。此外更有举世闻名的政治腐败、选票买卖、分肥拨款，极低的政府效率、居高不下的贫困率和糟糕的基础建设，这些都让菲律宾成为脆弱民主国家的典型。
但我所好奇的，正是在这样的国家里，公民社会究竟可以做些什么，去促成社会的转型和成熟。
接待我的机构叫做“菲律宾公民教育与民主中心”（PCCED,PhilippineCenterforCivicEducationanemocracy），2004年由多位具有政治学和历史学背景的公共知识分子建立。在他们看来，只有公民有效的、实质性的参与，才有真正自由式的宪政民主。而公民参与，不仅需要参与的意愿，更需要参与的能力和相应的知识。无论能力、知识还是意愿，都不是天然习得，而需长期的教育和训练。公民教育，就是一种民主教育。以此为着眼点，才能真正提升民主质量。
在PCCED访学的三个月里，让我颇有感概的，不仅是人们对于民主价值的确信，更是为了改变自己的社群和社会所具有的热忱和责任感。PCCED在公民教育领域耕耘十年，开发出一系列教程与项目，其经验对中国现实亦有启发。
培育“好公民”
毫无疑问，公民教育的直接目标，就是培养好的公民。
好的公民究竟该是什么样？
PCCED在项目设计之初，便明确提出了三个维度的指标：知识，技能，习惯。一个合格的“好”公民，自然应对社群和国家的历史有所了解，具有基本的政治常识，了解公共政策的运作肌理。技能维度，包含多个层面，如分析研究能力、冲突管理能力、协作协商能力、公共表达能力、政策倡导能力，等等。所谓习惯，则更加抽象。自律，尊重法治和规则，批判性思考，愿意倾听和妥协，注重礼节与修养，均包括在内。若以此为标准，菲律宾国民的公民素养恰恰展现出令人困惑的复杂模样。
经历了漫长的西班牙和美国殖民统治，菲律宾常常被视作亚洲的拉美国家。他们复制西方政治制度，贴近欧美流行文化，同时又固守亚洲传统的家族伦理，强调和谐互惠，尊重服从权威，等级观念与面子文化盛行。
一方面，自由民主的思想深入人心，宗教社群凝聚力强大，社区层面的自组织以及相应的自治、互助活动众多，公民社会异常活跃。
另一方面，公共价值和规则意识又严重缺失。在这三个月里，无论是大学教授，还是摩托三轮车司机，都喜欢给我讲一系列“菲律宾人素质太低，不适合搞民主”的案例。例如人们习惯在公共场合肆意吵闹，在公共区域随意倾倒垃圾，又例如在世界最拥堵的城市马尼拉，所有的车都在不停的变道抢道。
当然，最典型的案例还是不负责任的选举。基层选举选票买卖盛行，谁给钱多就选谁。“学生们都特别期待自己有投票权的那一天。”薄荷岛的一位农村老师跟我说，有投票权，就有了一份真金白银的收入，“什么政绩能力，施政纲领，长远利益，都不在考虑范围。”。
“菲律宾人超级喜欢选举。”亚太大学一位政治经济学学者告诉我，对于菲律宾人而言，选举就是一场盛大的节日，自八十年代以来，地区和总统大选的投票率一直维持在80%左右。选举人之间极少就政经社会议题进行实质性的辩论。绝大多数的选举活动，就是请歌手名人站台演出以笼络人气。在这个酷爱歌舞、浪漫主义盛行的国度，选举、政治娱乐化似乎是理所当然。候选人们甚至需要以各种戏剧化的情节设定去吸引选民的目光。例如即将到来的2016年总统大选，目前呼声最甚的候选人GracePoe，年纪最轻，资历最浅，明显缺乏执政治国经验。但她是一个弃婴，被知名演员夫妇收养，父亲竞选总统未遂，她才从美国回国继承遗愿继续征战——仅仅是这样一个生世故事，就足以为她赢得充足的选票。
在菲律宾当地的学者和媒体眼中，正是这些短视、自利、缺乏理性思考的选民，一次又一次地将那些电影演员、主持人、拳击手、名人遗孀、民粹主义者选上执政议政舞台。而在家庭主义、互惠传统的影响下，这些人理所当然地任人唯亲，建立起以亲属关系为基础的利益集团，利用权势进行利益输送，政府内部腐败横行；但他们又因此获得更大的资本去买卖选票、贿赂选民，操控媒体以打造舆论形象。
当地社会对选举弊端不乏反思与分析。第一层讨论是贫困。就人的需求层次来看，民主参与、公共表达都是更高层次的需求，对于那些挣扎于温饱线之上的贫民而言，买卖选票的短期利益当前，自然顾及不了长远。而娱乐化的政治也同肥皂剧般，成为最受贫民欢迎的精神鸦片。
另一层分析，则侧重于文化。关于亚洲价值的讨论在菲律宾从未间断，近年来更随着“中国模式”在学界走红而越发激烈：菲律宾民主的混乱现状是否正好说明了发展中的亚洲国家不适合民主制度？“我们的问题就是自由太多了”“菲律宾人就该被管起来”，类似的表述在我与当地人的交流中并不陌生。一个出租车司机甚至跟我说，“我情愿牺牲我的一些权利，如果这个政府真的有能力让我的生活更富裕。”。
在创建PCCED的学者们的眼中，对于经历过马科斯独裁统治的菲律宾而言，威权体制绝非备选项。当一国国民缺乏理性选择的公民素养，出路并非找人替民做主，而是提升公民自我做主的能力。
他们决定创立PCCED之时，2004年大选在即。民间大量有识之士选择以选民教育为突破口，期望促成一场更负责任的选举。“但选举式民主最大的问题就在于，一切都始于选举、终于选举。”PCCED执行经理ReynaldTrillana解释，创始人们因此形成共识：选民教育必须扩展至公民教育，从选举前的公民素质培养，到选举后的公民参与监督，这一过程必然漫长，却是社会转型、民主升级的必须。
基于实践的公民计划
那么问题来了：公民教育，到底应该怎么教？PCCED在创始之初，接触到一套叫做“公民计划”（ProjectCitizen）的教程。该教程由美国NGO公民教育中心（CenterforCivicEducation）开发，其基本逻辑就是“做中学”：鼓励高中生进行公共政策的研究和倡导，以解决社区内的实际问题。
此套教程一出，风靡美国各州。不仅在公立中学和大学校园里推行，也被诸多青少年机构和NGO推崇。“公民计划”很快走出国门，被60多个国家的教育机构选用，NDP更将其评为“有效增进青少年政治参与的模范项目之一”。
PCCED的几位创始人在参加了公民教育中心举办的“公民计划”工作坊后，迅速将其本土化。几经磨合调整，菲律宾版的“公民计划”已非常成熟。
整套教程，分十二堂课进行：
前两堂课侧重于知识传授。第一堂课是基本政治常识，让学生们了解民主、共和、宪政等概念，总统制、分权制的基本原则。第二堂课，则要讲清楚公民社会、私营部门与政府之间的角色分工，同时引入公共政策的概念：不同的利益主体，究竟通过什么样的程序来制定、实施公共政策，以解决具体的社会问题。
两堂稍显无聊的理论课后，便是最受学生们欢迎的环节。第三堂课，学生们通过一系列的头脑风暴，讨论识别自己所在社区或社群存在的问题。这事实上就是提升公民问题意识的练习。孩子们联系自己的生活经验，或读报、或采访自己的父母、邻居等，来形成自己的观点。经常被这些高中生们所讨论的问题，有的基于社区——如摩托三轮司机乱收费，摊贩占道经营，生活垃圾无人回收；有的基于社群——如校园欺凌，逃学问题，网络成瘾；2013年海燕风灾后，这两年还有更多有关减灾备灾的议题出现在学生们的问题单上，例如社区缺乏紧急避险场所，排洪排污渠常年被堵塞，等等。
学生们列出长长的问题单后，要在第四堂课上进行民主协商讨论，选择一个题目作为小组的研究课题。在这堂课上，老师们最重要的任务便是向孩子们传递一个概念：多数决并不等于共识。共识需要被所有人接受，而非简单地强迫少数人接受多数人的观点。这意味着，在协商的过程中，每个人都有机会表达自己的观点，参与者要学会倾听不同意见，学会妥协，在分歧中寻求最大公约数。
确定了研究课题后，接下来的三堂课便是具体的研究了。第五堂课关于信息搜集，学生们自我组织分工，有的负责去图书馆或上网查资料，有的负责采访相关利益人，有的还要向政府申请信息公开。第六堂课是对学生逻辑思考和独立研究能力的进一步挑战，他们需要把搜集到的信息进行整合，分析问题成因，批判性地反思现行政策究竟出了什么问题。第七堂课上，他们根据此前的分析，提出自己的政策解决方案。
有意思的是，在提出解决方案后，第八步——学生们还要拿出一套行动策略——如何让决策者接受自己的方案，也就是所谓的政策倡导策略。学生们需要识别利益方，判断他们的立场，分析政策制定的过程，明确自己在各个环节的行动方案。
接下来，老师和学校要为孩子们创造一个尽可能逼真的政策倡导情景。学生们首先利用第九堂课将前一阶段的研究“可视化”，制作成展示板；接着第十堂课，便是一个模拟公共听证会。如果研究的是校园问题，老师们要组织学校领导、家长教师委员会等机构成员来“听证”；若是社区问题，则要尽量邀请基层官员和社区公民组织参加。考虑到并非所有学校都有条件给孩子们创造这样的机会，PCCED还会定期组织区域性和全国性的“公民计划”展示比赛，提高老师和孩子们的积极性。
听证结束，课程仍然继续。最后两堂课，便是对整个活动过程的回顾。对照“好”公民的三个维度，学生们自我总结此间的收获；进而又从自身的经验抽离开，理解一个成熟的民主社会，公民理性、充分的参与究竟有多重要。
过去十年里，PCCED与地方教育部门合作，通过培训中学老师的方式，鼓励老师们回到学校带着学生们开展“公民计划”，每年都有数千学生参与其中。
2009年，为评估项目效果，PCCED做了三套定量分析，对比测评“公民计划”参与者和非参与者对公共常识的认知程度、公共参与的能力和意愿。无论是哪个指标，“公民计划”的参与者都显著高于未参与者。其中，又以公共参与意愿的改变最为明显。
在访谈中，学生们关于“公民计划”的反馈也很有意思。一个初中生说，通过“公民计划”，他发现“我们不应该坐等政府来解决问题”，“个人、NGO和政府应该各司其责、配合合作，共同解决社会问题”。另一个小朋友说，他发现观点的力量太强大，尤其是在讨论时，每个人都有不同的想法，每天都要辩论吵架，但也因此他学会了如何倾听别人的意见，怎么为达成一致而妥协。还有一个高中生说，“公民计划”改变了他的很多想法，“原来普通人也有改变世界的能量”。
将公民教育融入课堂
不过，“公民计划”在推广的过程中也面临着明显的障碍，那便是时间不足。
尽管PCCED的合作伙伴是地方教育部门和公立学校，但“公民计划”毕竟不是正式课程，只能以课外活动的形式存在。相比东亚国家，菲律宾学生的应试压力虽然小很多，但随着近年来社会两极分化的加剧，教育作为阶层流动的主要渠道，分数的重要性也在被不断强化。不断压缩的课余时间里，学生有大量活动需要参与，“公民计划”能分得的时间仅是一小部分。更有些尴尬的是，因为“公民计划”推出了展示比赛，很多学校干脆只从全校选拔最优秀的15个学生组队参赛，学生受益面反而因此大大缩小。
解决时间问题的第一个方案，是一个叫做“民主训练营”（DemocracyCamp）的新项目。训练营利用假期的时间，将学生领袖集中在一起进行为期一周的高强度训练。其内容非常丰富，既包括以民主、治理、公民文化等为主题的讲座，也有关于演讲、辩论、倡导、冲突管理、团队建设等技能的培训。不过，组织一次活动费时费力，关键更在于赞助资金能否到位。PCCED上一次举行训练营的活动，已经是两年前。
另一个持续性更强的方案，则是将公民教育融入到正式的课程中去。
在菲律宾的上一套中学课标中，社会科目下就包括公民课，同时还有专门的“公民与文化”“价值观教育”这样的科目。
而后在阿罗约任期内，基础教育课标（BasicEducationCurriculum）被引入。在这套课标中，与社科教育相关的科目绝对数量减少。从7年级到10年级，学生每年只有一门社会课，每周三小时，分别是菲律宾历史，亚洲历史，世界历史和经济学。公民课不再是专门的科目。而社会课也非大学入学考试的必考科目，作为“副科”，其地位不断下降。更为学者批判的是，中学课堂上强调教师权威、强调分数，忽略对学生独立思考和批判能力的培养。
PCCED的“公民教育培训”（CETS，CivicEducationTrainingSeminar）项目便针对此而开发。CETS的培训讲义，就是配套主流社会课教材的“教师指导”，如何将课标之外、一些与公民教育相关的理念融入到常规课程中去，以及如何改变教学方法，给学生更多的独立思考和参与的空间。
例如，9年级学生的经济学课，主流教材都以讲授基本的经济学常识为主。CETS要求老师们在相应的课程部分，引入公共利益、可持续发展、包容性增长、理财、企业家精神、消费者责任等概念。又例如世界历史，CETS提出老师们应给学生们讲一个民主的发展故事。这要求老师们能明确地为学生们勾勒出三次民主浪潮的框架，引导学生们分析比较不同政治制度的优劣，理性看待当前一系列威权国家的崛起。在亚洲历史课中，亚洲价值与现代民主观念的冲突和融合、如何理解和应对亚洲国家公民文化的缺失，都是CETS希望老师们能与学生深入讨论的话题。
此外，每次培训中也有一个环节专门关于教学手法，激励老师们实现“有效教学”，如怎样将课本上的概念与学生的生活实际相连接，如何利用课外研究提升学生的独立思考能力和批判性思维，又如何使用“小组教学”的手法，提高课堂参与度，等等。
CETS已经成为PCCED的常规项目，深受老师们欢迎。在PCCED刚结束的一轮秋假培训中，最新的评估结果显示，老师们对于公民教育的认可度、在日常教学中融入公民教育、鼓励学生公共参与的意愿等都有明显提升。
当前，菲律宾正在进行新一轮的课标调整。自明年四月，10年级的学生将学习一门全新的课程：当代问题研究。这门新的科目，课标已出，但教材仍在开发中。课程涉猎的话题非常有意思，如气候变化、政治朝代、同性婚姻、生殖健康法（包括生育控制、堕胎等颇有争议的话题），等等。这门课程的引入，自然被视作开展公民教育的良好契机。
但PCCED对此仍有担忧。ReynaldTrillana对我说，“对这些争议性很强的话题，老师会不会将课堂变成宣讲灌输他自己的理念，甚至是他的宗教观念的场所？”老师们对于这门全新的科目也深感焦虑：“我是一个天主教徒，却要在课堂上讲授同性恋和同性婚姻？”“我完全不同意教科书里提出的观点时，我该怎么办？保持沉默？向学生表达我的反对？那是不是又说我在影响学生的独立判断？”。
如何回应老师们的这些疑问，继续针对性地为他们提供从教学内容到教学方法上的支持，正是PCCED当下的研究重点。
