课程是近年来职业教育中的热点，许多人认为职业教育内涵建设的关键环节与核心内容就是课程建设。然而在实践中，课程又往往被视为操作性、实施性的学校教育环节，而有意无意地将其置于办学模式、运行机制等所谓宏观问题之下。事实上，许多时候我们对课程重要地位的承认，只是基于“学生学习”这一视角，认为有了合适的课程，才可能激发学生学习兴趣，并让他们获得有用的知识和技能，却没有在更深层面认识到课程在现代职业教育体系中扮演的关键角色。因此，认识并运用好课程这一“工具”来发展职业教育，就成了职业教育课程理论首先必须研究的重要问题。

一、国家政策层面职业教育课程地位的缺失

（一）国家政策层面职业教育课程地位缺失的现实表现

从我国职业教育课程发展状况来看，课程还没有真正获得其在职业教育国家政策中的应有地位，从以下方面可以说明。

首先，至今我们还没有在国家层面建立起一套统一、规范、科学、严谨的专业教学标准体系。专业教学标准开发是课程建设中最为基础的方面，专业教学标准体系的建设情况是评价一个国家职业教育课程建设水平的重要标志。虽然在课程建设方面实施过一些重要行动，比如依托各级示范性职业院校建设行动所进行的课程建设、精品课程建设以及教育部发起的在部分专业进行的课程资源库建设等，然而我们却连最基本的专业教学标准体系也没有。没有专业教学标准体系，即使其他方面的课程开发进行得很深入，也是一种缺乏根本依据的课程开发。

其次，至今我们还没有形成职业教育国家专业教学标准开发的有效支持体系。《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9号）已提出要逐步编制中等和高等职业教育相衔接的专业教学标准。然而现有的开发活动多数是经验层面的，它们既缺乏足够的对理论与技术方法的研究，也缺乏庞大资金的支持，难以开发出高水平、可长期使用的国家专业教学标准。

再次，高水平职业教育课程开发国家队还远未形成。要建设职业教育国家课程体系，首先必须有一支职业教育课程开发国家队。目前在我国，熟悉职业教育课程开发的专业人员严重缺乏，就教研机构设置而言，只有北京、上海、重庆、江苏、浙江、杭州、宁波、广州、沈阳等建有较为规范的职业教育教学研究室，而就是在这些教学研究室中，研究人员数量同样不足。

以上现象说明，尽管职业教育课程建设越来越受到国家层面的高度重视，但我们在对职业教育课程建设核心任务的认识上存在偏差，比如对课程资源库建设投入多，而在建设专业教学标准上投入少。此外，与办学模式、质量保障等问题相比，课程建设往往位居次要，所进行的许多所谓的重大课程建设行动，则多数是依附在其他建设行动中，如示范性中职、高职建设。对课程建设行动来说，其重要性的获得往往只是由于被视为达到其他建设目标的手段，而课程在职业教育国家政策中独立的核心地位仍然是缺失的。

（二）国家政策层面职业教育课程地位缺失的理念基础

课程建设是一个投入不大、容易见效且作用深远的领域，原因有几点。一是课程建设的投入远没有其他领域那么巨大。以专业教学标准为例，如果在国家层面进行课程开发，粗略估算，一个专业教学标准100万元足已，而如果把同样额度的经费投在其他地方，很可能是微不足道的。二是课程建设的成果容易见效。课程已成为影响职业教育发展的关键因素，是职业教育许多问题的根源，改革课程往往可以迅速解决职业教育中的许多重大问题。三是课程建设的作用非常广泛和深远。通过课程建设，可以有效改变学校课程形态，提升教师教学能力，促进产学合作向深度发展，从而达到提高教学质量的目的。

问题在于，为什么对课程这样一个需要系统建设的工作，在国家层面却缺少系统规划的行动方案？这恐怕与人们对课程认识的误解不无关系，那就是，尽管人们普遍肯定课程建设的重要性，但人们又普遍认为它只是中观层面的问题。

课程真的只是中观层面的问题吗？当然不是。课程的确有中观层面的问题，如课程编制，但课程中也有许多宏观层面的问题，如课程模式与开发技术路径的选择、课程开发程序的整体规划、课程开发工作的组织等。此外，课程中还有微观层面的问题，如职业能力标准的呈现形式等。再者，中观或微观问题需要宏观层面的领导和组织。问题本身的宏观性、中观性与微观性，与该问题需要放在微观、中观还是宏观层面予以解决，并不存在绝对的界线。比如职业能力标准的呈现形式，这应当是课程开发中非常微观的问题，但又涉及职业能力标准内容开发的广度与深度问题。

在更多情况下，当我们从完整实践的视角来分析教育问题时，会发现不同问题领域更多的是内容的不同，而非宏观、中观与微观的不同。事实上我们是很难用宏观、中观与微观这一维度对教育问题进行分类的。比如职业教育办学模式改革，这是大家公认的职业教育中的宏观问题，然而当我们真正致力于建立校企合作的职业教育办学模式时，就必须深入研究其中的许多细节，如校企合作形式的设计等。当然，这里要讨论的问题并非理论是否存在宏观、中观与微观之分，而是不能因为某个问题被主观地认为属于中观、微观层面而排除在教育政策的视野之外。教育政策的内容筛选依据应当是其社会影响的广度与深度。

二、课程是国家教育政策的核心内容

在普通教育领域，20世纪以来课程越来越成为许多国家教育政策的核心内容，课程建设越来越成为政府发起的国家行动。比如20世纪60年代，就曾出现过世界性的在国家层面进行课程改革的热潮，其中最著名的有美国和苏联的课程改革。我国普通教育中的国家课程建设行动是大家所熟悉的，比如2001年启动的“新课程改革”。

在西方发达国家，政府层面的职业教育课程建设案例也不少。如美国的职业教育标准建设、英国的NVQ（国家职业资格证书）体系建设与德国的学习领域课程开发。美国职业教育标准体系建设源于20世纪80年代的标准构建热潮。至2006年底，在50个州和哥伦比亚地区中，共有31个州已建立州层面的中等职业教育标准体系，其他州则或者正在建立过程中，或者已经有了地方标准。英国NVQ体系建设也是国家层面的职业教育课程建设行动，因为其职业资格证书是必须用课程模块形式来表达的，这样，建立起职业资格证书体系的同时，也就建立起了职业教育课程体系。在德国，1996年5月9日文教部长联席会议颁布了新的《职业学校职业专业教育框架教学计划编制指南》，提出用学习领域课程方案取代沿用多年的以分科课程为基础的综合课程方案，启动了新一轮国家层面职业教育课程建设行动。

课程建设受到各国政府乃至国际组织的重视，一方面是因为课程改革本身是一项非常复杂的社会工程，需要投入大量的社会资源，大范围地调动社会力量参与，也只有这样课程改革才可能真正影响实践；另一方面是人们日益认识到，课程所涉及的不仅仅是诸如教什么、如何教等技术问题，它还涉及制度问题、系统问题，它在现代教育体系中扮演着重要角色，因为“课程确实是伴随着近代学校制度产生的”，只有深刻认识到课程的制度问题，才可能全面理解课程的内涵。正是基于这一意义，课程通常被认为是职业教育体系的三大构成要素之一（另外两个是学校体系和管理体系）。

教育制度与课程并非宏观与中观、上位与下位的关系，而是相互作用的辩证关系。人们通常把课程理解为教育制度的下位概念，且认为只有在制度形成后才有必要，也才能够进行课程建设。然而在推动教育制度改革上，不仅需要同时对相关课程问题进行深入思考，有时甚至还可以用课程的方法来思考教育制度的发展策略。当我们把课程问题与教育制度发展问题结合起来进行辩证地思考时，我们才真正具备了教育学的思维方式。

课程在现代教育体系中扮演着重要角色。一是规范教育、教学行为，使不同教育机构的教育、教学能达到基本质量要求。人类的教育活动越来越丰富，办学机构的种类和数量越来越多。为了使这些教育机构的教育教学活动基本保持一致性，并达到基本的共同质量要求，需要用课程来对其教育、教学活动进行规范。二是在教育机构之间建立联系。现代教育体系并非由众多教育机构简单相加而成的，而是这些教育机构按照某种联结关系所构成的一个庞大系统，而课程就是这种联结关系的主要提供者。比如，如果没有课程，中高职衔接只是名义上的，全无教育内在的本质联系。三是在教育机构与社会之间建立联系。社会对教育的了解和确认，也是以课程为媒介的。比如某公司在审核一位学习酒店服务专业的学生是否符合其招聘要求时，很可能首先分析其所学课程，努力从中找到所需要的信息，因为课程结构是学生知识与能力结构形成的基础。

三、国家政策层面确立职业教育课程地位的必要性与紧迫性

在我国，对于职业教育课程是否要纳入国家政策范围，或者说是否要全部纳入国家政策范围，存在以下观点。一是职业教育与普通教育不同，普通教育的功能是构建公民的共同素质基础，因而其课程开发应当受到国家的控制，而职业教育是服务于生产、服务第一线的，其课程要根据劳动力市场需求的变化及时调整，因而不能用国家统一的课程要求去规范职业院校；二是与西方发达国家不同，我国地域辽阔，地区经济、技术与职业教育水平差距大，没法建立统一的职业教育课程体系。所幸的是，近年来国家层面已有了一些重大职业教育课程建设行动，由此折射出课程在现代职业教育体系中的重要意义。为了更好地推动职业教育课程建设的进程，使其建立在更加理性的基础上，需要对确立职业教育课程国家政策地位的必要性和紧迫性进行充分论证。

首先，职业教育课程开发理论与技术上的复杂性，决定了它需要国家政策平台。职业教育课程开发是项理论与技术均极为复杂的活动，一般省市和职业院校难以承担。比如劳动力需求分析，要做到数据准确，对课程建设有实际价值，需要非常复杂的理论与技术做支持，且需要投入大量人力和财力。再比如作为职业教育课程开发基础的工作任务与职业能力分析，这两个概念对于职业教育理论与实际工作者来说已不陌生，然而要真正做出高质量的工作任务与职业能力分析是非常复杂的，需要以对不同岗位工作任务的结构模式、职业能力的理论与描述技术等问题的深厚研究为基础。若不能进行到这一层面，工作任务与职业能力分析对学校课程建设的实际价值其实并不大。当然，以省市为单位进行职业教育课程开发也是一个重要选择，但目前全国职业教育课程研究队伍分布处于极不平衡状态，大多数省市几乎没有课程研究人才，只有在国家层面，才可能集中大量专家对职业教育课程开发中的重要理论与技术进行研究，促进全国职业教育课程水平的整体提升。

其次，整合职业教育课程开发力量，提升开发效益需要国家政策平台。近年来随着国家对职业教育课程建设越来越重视，职业院校承担了越来越多的课程开发工作，某些省市也尝试性地在部分专业进行了课程开发，如北京、上海、江苏、浙江等，然而我国职业教育课程建设的整体水平没有获得根本性提升，这是因为其中存在大量的重复性课程建设行为。而如果建立了职业教育课程开发的国家平台，整合职业教育课程开发力量，则可以有效地解决这一问题，快速提升我国职业教育课程建设水平。另外，虽然职业院校在一定范围内进行一些课程开发活动有利于提升其内涵水平，然而目前这种开发活动泛滥，成了严重影响教学质量的一个因素。

再次，职业教育课程实施的复杂性，也决定了它需要国家政策平台。职业教育课程开发的成果要付诸实施，往往需要伴随大量的师资培训、实训设备设施投入、课程评价改革等措施。任何课程改革要取得实效，都必须系统地进行设计。比如，若课程评价指标不改革，那么对学校来说，课程改革的成效可能是适得其反的。而这些支持性措施的实施本身也是极为复杂的，需要国家层面的系统组织，否则，可能还会导致地方课程实践与国家政策要求之间的矛盾，以至于极大地阻碍课程改革的推进。对我国来说职业教育课程改革尤其需要在国家层面进行，可以说，除了大量的试点外，我国基本尚未进行过国家层面的整体性职业教育课程改革。这一事实导致现有的课程问题较多，要进行深度的改革，需要付出极大的努力，其中有大量共性问题需要集中解决，许多矛盾需要进行整体性协调解决，这就更加需要国家层面的系统组织。

四、国家层面职业教育课程开发行动策略

（一）研究并发布技术、技能型人才需求与职业院校专业发展状态数据

这是国家层面职业教育课程开发的首要行动，发达国家以及欧盟每年都发表这类数据。职校生不可能像大学生那样具有非常弹性的就业适应能力，如果不能找到专业对口的工作，对他们来说就业会更加困难，因此，人才需求的数据是职业教育专业设置及确定招生规模的基本依据，人才需求调研的重要性不言而喻。

然而，人才需求调研又是项技术性强，需要耗费大量人力、财力的工作，这种工作是个别职业院校，甚至多数省市职业教育研究机构所无法承担的，因此，这项工作应该尽快纳入国家层面职业教育课程开发的行动框架。目前对人才需求调研与预测的研究报告很多，但这些报告几乎都是以“产业发展对人才的需求”为逻辑出发点的。人才需求的变化的确是由产业发展变化引起的，但一个产业的发展变化，往往影响的是一组职业人才需求的变化，而不仅仅是某个专业的人才需求变化。因此，人才需求的调研与预测，应以职业、岗位的人才需求变化为基本分析点。

（二）开发职业教育国家专业教学标准

专业教学标准是课程的基础性文件，它对规范专业教学、促进专业建设、提高教学质量具有重要的意义。目前，职业教育发展中存在的问题，很大程度上可归结为缺乏具有权威性、科学性的国家专业教学标准致使一些改革措施也因此而受到制约。比如中高职衔接，目前的做法只是在作为不同教育实体的中职与高职院校之间通过签订协议的方式进行衔接，然而真正的中高职衔接，既不仅仅是某些办学机构之间的衔接，也不仅仅是“某所中职学校与某所高职学院的课程的衔接，而是整个职业教育课程体系的衔接”。要实现这一点，首先需要开发基于中高职一体化的国家专业教学标准。

目前，教育部已启动了国家专业教学标准开发工作，并且扩大了开发专业的覆盖面。国家专业教学标准开发要取得实际效果，需要深入研究其基础理论、技术方案与呈现形式，且不能忽视对开发过程组织与质量控制方法的研究。

（三）建设体现国家专业教学标准的精品教材

专业教学标准开发一旦成功，其实施就需要包括教材在内的立体化课程资源的支持，仿真训练软件、工作场景视频等课程资源应交由市场去开发。而从目前的情况来看，教材开发应纳入国家政策范围，要调动人力和财力，系统地开发出全覆盖的精品教材。职业教育精品教材除了要求在内容与组织方式上体现国家专业教学标准要求，内容表述精炼、严谨，设计规范外，特别要注意处理好教材与知识和学习的关系。首先，教材一定要精选理论知识，系统描述工作知识。工作知识的系统描述非常困难，因为它是零散地存在于工作情境中的，要系统地获得工作知识，不仅需要投入大量开发精力，而且需要建立其开发技术。其次，要注意根据技术知识的学习原理开发教材，把教材的叙述方式由陈述式变为对话式，并把知识学习、实践操作、问题反思、自我评价等多种学习方式有机结合起来。

（四）构建职业教育课程开发的国家队

要把职业教育课程纳入国家政策视野，全面进行职业教育课程的研究与开发，紧迫的任务是要建立职业教育课程研究的国家机构与人才队伍。我们经常谈及德国职业教育的发达，与德国职业教育研究队伍相比，拥有十几亿人口和最大规模职业教育的我们，职业教育的研究力量薄弱。当然，也有由行业技能委员会承担职业教育课程开发任务的国家，如英国和澳大利亚。然而在我国要由行业协会承担课程开发任务显然是不现实的，我国人力资源与社会保障部门的职业资格证书开发也包含了课程开发的要素，但其内容无法替代完整的专业教学标准开发。因此，要在国家层面有力地推进职业教育课程建设，必须尽快建立职业教育课程研究的国家机构与人才队伍，其中既包括一批职业教育课程研究的理论专家，也包括大量全面深入了解各专业岗位任务实际情况与专业课程内容体系以及熟练掌握了职业教育课程开发技术的开发专家。