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职业教育中的学徒制:英国与德国之比较

发布时间:2016-03-14 09:33   来源:江苏高教   作者:张勇 江萍   我要收藏

与那些存在学徒制的其他欧盟国家相比,英国学徒制常被认为处于下风。“英国学徒制作为一项计划,在每一个重要的衡量指标方面都落后于欧洲其他地方。”例如德国职业教育培训(VET)系统,即“双元制”(DS),以学校为基础的通才教育和以企业为基础的实践训练,经常被视作学徒制的“黄金标准”。有学者认为,德国学徒制系统全面优于英国的系统,“与德国学徒制相比,英国学徒制不论是在资格证书水平与完成率方面,还是在培训的广度与深度方面都表现出不足”。

使德国双元制区别于欧洲其他学徒制项目的特殊优势包括:所教授技能的范围;在雇主间的可转移性;政府在保证透明度和可转移性中的协调作用;长期稳定的双元制培训体制;雇主的角色;管理工资标准和专业身份的工会和行业组织;职业认同的产生和培养个人发展的通识教育的延续。

在过去的十几年里,英国的学徒制系统已经经历了重大的变革。政府在资金和政策上做出大量投入,为年轻人创造更多的机会以参加学徒制和提升工作经历质量。2009年通过的学徒制法案,首次为学徒制培训提供了一个法律框架。该法案在英格兰和威尔士施行。苏格兰学徒制培训的权利已经下放,独立实施类似的管理制度和规定。学徒制法案还确定了许多雄心勃勃的目标,包括:承诺到2013年给予所有符合条件的年轻人进入学徒制培训的权利;到2020年,把英格兰开始学徒制的人数由目前大约10万人的水平增加到25万人。政府继续强化学徒制培训在提高技能和经济增长中的重要性。商业、创新与技能部(BIS)表示,“我们知道,学徒制对于学习者和雇主都很重要。很明显,他们都会支持我们对发展的雄心壮志。我们将继续关注学徒规模的扩张,同时竭尽所能为他们寻找低成本高效率的培训途径”。

2008年因世界经济严重衰退,英国政府开始强调降低成本。大量的公共财政资金投入主要的金融机构维持其偿债能力,意图限制金融危机的影响。公共财政资金的这种使用,加上经济下滑,导致许多经济体处于一段限制公共支出的时期。

本文的目的是探讨英国2008-2010年的经济衰退和随后削减公共支出会对学徒制培训的水平可能产生怎样的影响;之前的投资对英国学徒制改进的程度;对于缩小与德国的质量差距的认识。为了解决和回答这些问题,本文将重点分析英国学徒制的参与率和完成率,并与德国进行比较。

一、英国的学徒制系统

到20世纪60年代,英国100万学徒中有接近1/4主要集中在制造业和建筑业。然而,到90年代,培训中学徒人数已经降至5.3万人。造成这种下滑的一个主要原因是始于60年代并在80年代加速发生的去工业化过程,导致了对学徒需求的下降。此外,因为参与的成本、培训的时长以及认为学徒制加强了对劳动力市场实践的限制,一些雇主不再致力于学徒制计划。在供给方面,16岁后参加全日制教育的扩张、继续教育和高等教育场所的增长,意味着年轻人有更多选择。政府的政策举措也导向削弱学徒制的生存基础。例如,为了解决不断增加的青年失业问题,1983年启动了青年培训计划(YTS)。YTS严重依赖于政府补贴,为16-17岁的青年提供工作经验和培训。一些雇主以更加廉价的YTS代替了学徒制。GoSpel认为,YTS“通过提供补贴既支持了学徒制,又通过提供了一种政府性的替代品而破坏了学徒制”。

为了应对这种长期的衰落,英国1993年学徒系统以“现代学徒制”的名义重新予以启动。重启的目标是将学徒制培训扩展到所有的经济部门,并激发传统部门学徒制培训的活力。现代学徒制(MA)是一个政府资助的培训计划,通过企业设计(industry-designed)的培训框架为个人提供将就业与培训相结合的机会。依赖于提供资金的可用性和地点,它主要针对16-19岁的人群,也可用于全部年龄段。学习者成功完成MA后可以获得一份经过认证的工作本位的资格证书。MAS提供2或3级国家职业资格证书(NVQ)。MAS框架既包括历史上曾经有过学徒制计划的传统部门,例如建筑业和工程业;也包括把学徒制作为一个新概念的非传统部门,例如零售业和儿童保育业。到1998年,覆盖英国主要产业的超过70个行业部门已经正式运行或开发了MA项目。

2004年,英格兰和威尔士的“现代学徒制”再次更名为“学徒制”。16-24岁的学徒制从学习和技能委员会(LCSs)获得资金支持。特别就业中心(CNJP)为青年人找到适合的学徒机会提供支持。2009年国家学徒制服务中心(NAS)为学徒制启动了“一站式”服务,以推动实现英国政府“使雇主提供学徒制数量显著增长”的目标。NAS向雇主、潜在的学徒和全国提供和推广学徒制。它们还就国家目标的传达以及协调向学徒制提供资金。

1993年,现代学徒制概念的引入有效地遏制了参与人数的下降:到2008-2009年英格兰加入学徒制培训的人数达到23.9万人,而10年前的1997-1998年只有7.46万人。表1显示,10年中英国学徒制培训主要增加的是第2级的学徒。2008-2009年,开始NVQ第2级的学徒中16-18岁的占46.8%(在该年龄段学徒中占53%),同时在高级学徒制(Advanced Apprenticeship)中,NVQ资格证书第3级的学徒69%超过19岁。
 

近年来,英国进入学徒制的人数明显增加,但参与率仍远远落后于德国。1998年,德国17-18岁的青年中66.5% 参加了一项学徒制(BiBB,2009),英国的这一比例只有14%。到2002年,英国的参与率上升到17%,而德国略降至60.5%。

德国学徒制参与率一直维持在较高水平,部分原因是德国去工业化的情况没有英国那么严重,向以服务产业为主导的经济形态转变的深化过程也没有英国迅速。此外,德国双元制对年轻人保持着持续吸引力的原因还在于获得了资格证书通常被视为在劳动力市场中获得了工作岗位和工作保障。与大多数其他国家的情况相比,那些参与双元制的人不会因为进入职业培训而“蒙羞”。事实上,德国学徒制受到中学毕业生的高度推崇,因为学习完成之后,进入劳动力市场会变得更加容易,在与非熟练工人的竞争中能够占取先机,在本行业内可以获得职业生涯的发展,并得到相对较高的工资保障。因此,学徒身份青年工人的失业率远远低于非熟练工人的失业率。德国学徒制的高参与率还可以从德国劳动力市场管理的性质进行解释。因为在德国大范围的行业中,18岁以下的年轻人只能以学徒身份被雇佣,这使得学徒制对雇主和年轻人都更加具有吸引力。对于德国年轻人而言,不继续学习、不进入高等教育、不参加学徒制,剩下的唯一出路就是相对较低工资的非技术性工作。

与进入学徒制培训人数同样重要的是学习成功完成的人数。英国2001-2002年学徒制和高级学徒制的完成率分别为31%与36%;而2008-2009年的完成率则分别提升为70%与72%(Adult Learning Inspectorate,2002)。这说明,英国第2级和第3级学徒制的完成率得到了显著的改善。这主要是因为减少了退出率,英国学徒制的退出率2001-2002年为69%,2007-2008年下降到36%;高级学徒制退出率从2001-2002年的64%下降到2007-2008年的37%。虽然完成率显著增加,但仍然低于德国的水平。从1997年到2007年,德国的完成率一直保持在75%到80%之间。例如,2007年,德国只有20%的学徒未能完成他们的培训(BiBB,2009),而在英国的这一比例是30%。

总之,为了把成长中的服务行业吸收在内,重新开启的学徒制的参与率大幅下降,此后英国学徒制的参与率在过去的10年中持续增长,而且成功完成学徒制培训的人数也发生了明显的改善。然而,年轻人的参与水平仍远远低于德国。英德两国之间学徒制“参与和完成的差距”已经显著地缩小但仍未消除。与英国相比,德国更高的参与和成功完成的水平很可能是德国学徒制培训质量所产生的一项功能。

二、英国与德国学徒制质量比较

职业教育与培训的英国模式强调开放市场和以胜任能力为基础的培训;而德国是按照它存在已久的学徒制传统。这是两者的主要差异。当现代学徒制启动时,没有规定完成学徒制的时间限制,或者说是由相关的产业组织决定学徒制的时间长度。因此,学徒制最短可以在6个月内完成(通常是服务行业的岗位),而比较传统的学徒制需要耗时四年。相比之下,德国学徒制有两到三年半的固定的持续期间(BiBB,2009)。英国强调的职业技能和胜任能力,因而很少涉及通识和技术教育。全部培训都在工作中完成并在内部进行评估确实是可能的。在英国存在着大量的评估学徒制的不同方式。这导致了对所应用标准一致性的质疑。有学者认为,一个人如果成功完成德国学徒制就能够符合同等的英国学徒制的标准,反之则不然。因此,相比英国,德国学徒制被认为包括了更加严格的培训和评估,并有大量职业教育的要素。

在德国,培训场所的数量取决于雇主提供学徒制的意愿;而在英国,是培训提供者寻找学徒培训的地方,可用的培训场所数量已经明显增加。由于是政府提供资金用于提供数量不断增加的培训场所,因此,英国系统是供给导向的。

有一种观点认为,英国学徒制的质量不如德国,而且与德国雇主相比,英国雇主更不愿意为此承担责任。20世纪90年代英国学徒制的品牌重塑由于与青年培训计划的联合而在某种程度上被暗中削弱了,YTS被普遍视作一种廉价劳动力计划,目的是让年轻人脱离失业登记。特别是传统的和新的学徒制之间在性质和培训质量上的差异,也损害了新学徒制的信誉。换句话说,德国学徒制仍然被视为包含比英国更加严格的培训和评估,也有更多的职业教育元素。然而,英国学徒制的质量在某种程度上依赖于承担学徒制的行业部门。

三、经济衰退对学徒制培训机会的影响


表2列出2008-2010年间经济衰退对英国产出水平和失业的影响水平。

由于经济增长放缓,英国的失业率加速增长。2008-2009年,英国男性失业率增长幅度大大高于女性。男性失业率从2008年的6.1%上升到2009年的8.6%,增加了2.5%;而女性失业率由2008年的5.1%上升到2009年的6.4%,只增加了1.3%(ONS,2011)。这是因为经济减缓最初都是集中发生在以男性占主导的制造业和建筑业部门中,这是大多数经济衰退的趋势。然而,与二战后所经历的其他经济衰退不同的是,经济恢复过程伴随着英国政府大幅缩减公共开支的承诺,以此应对公共部门债务水平的增长,而这些支出部分是为了帮助各类金融机构摆脱困境避免破产所付出的代价。2007-2008年,英国政府借款水平占GDP的2.7%,2009-2010年这一比例上升到11.4%(历史最高水平),而发生在1993-1994年的最近一次经济衰退,这一比例只是7.7%(ONS,2010)。英国政府刻意做出决定,在经济复苏完成前扭转财政赤字。2010年,英国政府宣布计划,在2015年将贷款水平由2009-2010年的11.4%降至1%,同时,为了帮助实现这一目标,公共支出将在5年内减少810亿磅(HM Treasury,2011)。这显然会对英国学徒制培训的公共支持水平产生影响。

从2007-2008年度到2009-2010年度,英国新进入学徒制的总人数增长了21.8%。女性新增加人数上升了26.6%,而男性新增加人数上升了17.4%。但两个部门的新增人数大幅下滑:建筑业下降了34%,工程与制造技术业下降了14.4%。这也有助于解释为何过去几年中男性学徒增长水平较低。与此相反,女性占主导的健康、公共服务和护理部门,新增学徒的人数却逆势上升,同期增长约38.5%(Data Service,2010)。这些趋势反映了近年来经济中的总体就业形势。英国失业率的上升大部分是由于私有部门的冗员所造成,尤其是在建筑和制造业。公共部门和公共资助活动已经趋向于更少受到经济周期异动的影响。然而,政府2010年宣布的支出削减计划,将在之后的四年内实施,这就意味着依赖于公共资金的公共部门和组织将需要按照削减的预算开展运营。扣除福利和转移支付,约有2/3的公共支出用于工资成本。英国预算责任办公室(2010)预计到2014/2015年度公共部门将减少就业岗位约49万个,约占公共部门就业岗位的8%。而女性将在裁员中首当其冲。此外,私人和志愿者部门中部分或者全部依赖公共资金的组织,就业水平也会受到影响。

更加严峻的金融环境对公共部门或者依赖于公共部门财政的组织所提供的学徒制的数量产生影响。负责为英国学徒制培训提供资助的领导部门——商业、创新和技能部面临着从2010-2011年度到2014-2015年度25%的实际预算削减(HM Treasury,2010)。据此,虽然经济衰退最初对学徒制产生的负面影响集中在以男性为主的建筑和制造部门,但包括大幅削减公共支出在内的应对金融危机的成本将很可能不均衡地影响公共部门和公共资金资助部门的以女性为主导的学徒制。

然而,英国政府认识到了学徒制系统对技能发展和经济增长的重要作用与贡献,并计划到2014-2015年度,将超过19岁的成人学徒制的数量增加到7.4万人。而用于资助学徒制的资金每年递增2.22亿英镑,两年后达到14亿英镑,不过这部分资金主要用于雇佣成年学徒(超过24岁)。到2013/2014年度,成年学徒制第3级的参与者将需要获得像大学生一样的贷款来支付培训费用,一旦达到一定的收入水平就要进行偿还。政府也希望提高学徒制培训的质量,以第3级作为成功完成学徒制的出口点,而不是当前的第2级。

尽管面临当前的金融环境,但英国学徒制形式的职业培训仍然持续获得政府的投资。然而,经济衰退给学徒制带来的影响是多重性的:由于失业率和大学学费的上升加剧了对学徒制需求的上升;由于私人部门紧缩和公共部门财政压缩,减少了公共部门和那些依赖公共部门业务的组织能够提供的学徒制,从而限制了学徒制的供给。

四、结论

在参与度和完成率方面,德国学徒制系统一直被认为优于英国的学徒制计划(“现代学徒制”和后来的“学徒制”)。作为一种培训和市场准入点的模式,与其他后义务教育的选择相比,德国学徒制不仅没有因为缺乏“平等尊重”而受损,而且普遍对雇主和受训者更有吸引力。另一方面,英国系统则苦于缺乏雇主支持和评估标准不一致。这一点,加上它与1980年代青年培训计划的关联,给了学徒制一种负面形象,好像是为没有资格进入高等教育的中学毕业生提供的最后一条出路一样。

与德国学徒制培训中的“黄金标准”相比,英国近年来的学徒就业状况已经有所改善。在学徒制培训参与度和完成率方面,两国之间的差距已经明显缩小。这至少在一定程度上得益于1990年代以后持续的财政投资和政策发展,以及通过较为成功的经济结构调整,将学徒制培训模式在服务部门和其他非传统行业中所做的重新定位。然而,研究表明,英国学徒制的“质量差距”可能缩小了,但“性别差距”依然存在。经济衰退和随后削减公共财政支出有可能限制所能提供的学徒数量。因此,英国学徒制计划可以在整体质量和完成率方面取得进展。然而,从性别角度分析,技能缺口和短缺持续存在,劳动力市场的灵活性受到阻碍。到现在为止,英国的学徒制对此还显得无能为力。