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1+X证书中X证书的双属性与三作用——我国教育证书与劳动证书制度系统设计的
发布时间:2019-07-08 14:09 来源:职教论坛 作者:邓泽民 陈森森
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一、我国现行的教育与劳动证书制度
教育和劳动是人类的基本社会活动。为了促进和规范人类的基本社会活动, 国家一般都要建立证书制度。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国劳动法》都分别规定了我国实行的学业证书制度、学位制度和职业资格证书制度。
(一) 我国现行的教育证书制度
《中华人民共和国教育法》第二十一条规定:国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构, 按照国家有关规定, 颁发学历证书或者其他学业证书;第二十二条规定:国家实行学位制度, 学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位, 颁发学位证书。因此, 我国的教育证书分为学历和学位两种证书。
1. 学历证书及其作用。
“学历”有学习的经历之意。所以, 学历证书是受教育者求学经历的证明。在我国, 学历证书特指受教育者在学制系统内完成某教育阶段的学习任务, 由国家批准的学校或教育机构颁发给个人的文凭。受教育者毕业时取得的文凭就是毕业证。因此, 这种证书较学位证书、职业资格证书等更广泛, 有小学学历证书、初中学历证书、高中学历证书、中等职业学校学历证书、高职高专学历证书、本科学历证书、硕士学历证书、博士学历证书等。
2. 学位证书及其作用。
1980年2月, 第五届全国人大常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国学位条例》。随后《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》陆续颁布, 学位证书逐步制度化。在建立学位制度以前, 我国高等教育在一段时间内实行的是学历证书制度, 即学生按一定的计划和要求, 修完教学计划规定的所有课程并通过考试或考核, 毕业生可获得相应的学历证书。
学位证书是国家授予个人在某一学科领域达到一定学术水平或专业水平的证书。《中华人民共和国学位条例》第三条规定:我国实施三级学位制度, 分学士、硕士、博士三层。第八条规定:学士学位, 由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位, 由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予;授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单, 由国务院学位委员会提出, 经国务院批准公布。
我国的学位类型分为学术型和专业型。学术学位和专业学位在人才的培养目标、培养模式和质量标准均不相同。学术型学位以科研为主, 偏重理论研究;专业学位以应用为主, 注重实践。学术型学位按照学科门类授予, 分别为哲学、经济学、法学等13个学科。学术学位的命名为“×× (学科) 学士学位/硕士学位/博士学位。”专业学位按照专业学位类型授予, 专业学位的命名为“×× (职业领域) 硕士 (学士、博士) 专业学位”。专业学位的设置是中国学位制度改革的一项重要内容。它改变了我国学位类型、规格单一的情况, 为我国培养了应用型高层次专门人才。
(二) 我国现行的劳动证书制度
《中华人民共和国劳动法》第八章第六十九条规定:“国家确定职业分类, 对规定的职业制定职业技能标准, 实行职业资格证书制度, 由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。”职业资格证书是劳动者从事某种职业、开业的资格凭证。它可以作为境外就业、对外劳务合作人员办理技能水平公正的有效证件, 同时也是用人单位招录劳动者的主要依据。职业资格证书与劳动活动密切相关, 反映特定职业的实际工作标准和规范。我国已经实施了近百个职业的就业准入制度, 劳动者在就业前必须取得职业资格证书。目前, 我国实行的职业资格证书包括初级技能、中级技能、高级技能、技师、高级技师五个等级。
(三) 我国现行的教育证书与劳动证书联系
我国“万般皆下品, 惟有读书高”传统思想, 把教育置于劳动之上影响深远。教育作为一种人类的社会基本活动, 它的职能之一就是培养劳动者为社会生产服务。从社会宏观的角度看, 教育结构和经济结构相联系, 教育和生产劳动结合。教育事业的发展必须能满足迅速变革生产的需要, 在制定教育计划、调整教育结构、改革教育制度、更新教育内容上要适应国民经济发展水平。因此, 1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》第八条规定:实施职业教育应当根据实际需要, 同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应, 实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。但仅限于职业教育, 普通教育与劳动之间的联系没有在证书制度上建立起来。
二、我国教育与劳动证书制度的分析
教育和劳动作为人类的基本社会活动, 有着必然联系。我国虽然基本建立了教育和劳动证书制度, 但教育和劳动的必然联系没有得到较好反映和体现, 也由于没有从这种必然联系去进行系统的设计, 以至于我国现行的教育证书制度和劳动证书制度存在着一定的缺陷。
(一) 教育证书制度分析
我国基础教育实行学历证书制度, 强调学习者的学习经历, 这与基础教育的目的是吻合的、匹配的, 也是科学的。我国普通高等教育, 从普通本科教育到研究生教育, 实行学历证书制度和学位制度。学位制度中, 又把学位分为学术学位和专业学位, 不但强调学习者的学习经历, 更强调学习者的学术水平和专业水平, 这与普通高等教育的目的也是吻合的、匹配的和科学的。但是普通高等教育的学业证书制度和学位制度与劳动证书制度没有任何联系。即在一些应用型专业领域, 受教育者完成本科及更高层次的教育后, 学生可以获得学历证书、学位证书, 但却不能取得该领域的职业资格证书。如法学本科教育和法律职业之间, 由于理论和实践之间存在着明显的脱离, 一些法学专业的本科生虽然获得了学历证书、学位证书, 但却过不了司法考试, 非法学专业的考生通过社会机构培训就能通过司法考试。会计学专业本科教育也与会计实务脱节, 会计教育界与职业界缺乏联系, 职业资格教育没有引起相关院校的高度重视。
在职业教育中, 实行学业证书制度, 没有实行学位证书制度。为了明确学习者职业能力水平, 《中华人民共和国职业教育法》第八条规定:实施职业教育应当根据实际需要, 同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应, 实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。但很多职业资格证书的取得要求学习者从学校毕业后经过一定时间的职业实践才有资格参加职业资格测试。这样, 《中华人民共和国职业教育法》规定实行的学历证书、培训证书和职业资格证书制度, 就出现不少专业只能授予描述学生学习经历的学历证书, 而授予不了描述其职业能力水平的职业资格证书。而随着我国现代职业教育与培训体系不断的完善, 职业本科、研究生层次学校将成为现代职业教育与培训体系的重要组成部分, 它们培养的人才的定位应该授予更高级的职业资格证书, 而这样高级的职业资格证书要求学生毕业后经过更长时间的职业实践才有资格参加职业资格的测试, 而使得这一问题愈加突出。
因此, 完善教育证书制度, 需解决两个问题:一是教育的学业证书制度和学位制度与劳动证书制度建立对应联系的问题;二是教育除了描述学习经历的学历证书外, 还需实行能够评价学生达到的职业能力水平的证书问题。
(二) 劳动证书制度的分析
我国从1994年实施职业资格证书制度以来, 大幅度提高了劳动者素质和技能水平, 实现了高质量和稳定的就业。为了系统完善职业资格证书制度, 1995年初我国启动了《中华人民共和国职业分类大典》编制工作, 1999年5月正式颁布1999年版《中华人民共和国职业分类大典》, 2015年7月, 又颁布了新修订的2015版《中华人民共和国职业分类大典》。2015版《中华人民共和国职业分类大典》中职业分类结构为8个大类、75个中类、434个小类、1481个职业, 并在此基础上开发职业资格标准及其证书。但在开发和实践过程中, 出现了一些比较突出的问题。
在职业资格标准及其证书开发上, 我国职业分类、资格标准及其证书开发遵循客观性、科学性和开放性3大原则。客观性原则是指从我国经济社会发展现状出发, 充分考虑各行业、各部门工作性质、技术开发的异同, 全面、客观、如实、准确反映当前社会职业发展实际状况;科学性原则是指运用科学的职业分类理论和方法, 参照国际标准, 借鉴国际职业分类先进经验, 充分考虑我国社会转型期社会分工的特点;开放性是指坚持与时俱进, 遵循职业发展规律, 适应经济社会发展实际和未来发展趋势, 实时对社会职业进行动态维护和更新, 并为今后及时发布新职业留有空间和接口。但这3大原则都没有考虑到和教育证书制度的联系, 使得劳动证书制度与教育证书制度无法协同发挥作用。
在职业资格标准及其证书实践上, 由于职业资格证书是一种劳动管理证书, 职业资格证书的设立涉及经济利益, 各地方政府部门、行业也自行设立大量资格证书。不同认证实施机构在其证书内容上缺乏一定的沟通和协调, 造成职业标准不一致。这就导致资格证书“种类繁多, 证出多门, 管理混乱, 互不认可”等问题, 大幅度降低了资格证书的科学性和权威性的同时, 对就业产生了不良影响。
三、我国教育与劳动证书制度设计建议
(一) 加快建设职业资历框架
建立教育与劳动联系, 国家资历框架是载体, 教育证书与劳动证书两者在核心对应内容上的等值是关键。资历框架的发展始于20世纪80年代末。截至2012年, 约有150个国家和地区已建立或正在建立资历框架。随着资历框架理念和实践在国际上广泛流行并获得成功, 一些国家和地区已开始探讨和实施跨国资历认可。例如, 欧洲有16个国家已完成与欧洲资历框架的对接, 其余大多数国家在2013年完成这项工作。1995年, 澳大利亚正式建立全国统一的学历和职业资格衔接互通的资历框架, 并在实施过程中不断调整改进, 形成了终身学习体系。目前, 澳大利亚资历框架共分为10个资历级别和14种资历类型, 并将教育体系和职业教育培训体系互通衔接。如在第7、8级资历类型位于国家第6级资历, 受教育者通过职业教育和培训获得进修文凭, 通过学校教育和高等教育获得副学士和进修文凭, 两者处于同样的级别, 证书同等有效, 其教育层次相当于我国的高等职业教育。加拿大也是具有世界上较早、较先进职业教育与培训体系, 并通过职业技能证书制度将各级各类培训与教育联系起来, 并建立了与教育体系相对应的资格框架体系, 满足了学习者多样化的学习需求。
中华人民共和国成立以来, 一直提倡教育要和社会主义劳动相结合。我国《教育法》第五条规定:“教育必须与生产劳动和社会实践相结合。”因此, 国家在顶层设计上没有实质性地将教育证书制度和劳动证书制度衔接起来。只有明确教育和劳动的关系, 将教育制度和劳动制度融合, 教育证书制度与劳动证书制度对接, 才能更好解决人才供给侧存在的问题。但长期以来, 我们一直没有找到一个比较有效的办法把教育和劳动的联系建立起来。
《国家职业教育改革实施方案》提出:“推进资历框架建设, 探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接。”通过国家建立职业资历框架, 从根本上解决我国教育证书制度和劳动证书制度长期以来各行其道、泾渭分明问题, 把教育的学业证书制度和学位制度与劳动证书制度的联系建立起来。为此, 应加快国家职业资历框架建设。国家职业资历框架建设要由国家统一部署, 充分发挥国家职业教育联席会议的作用, 摒弃过去教育证书制度与劳动证书制度分离、分立的做法, 统一组织教育和劳动两界, 有效融合教育和劳动制度, 构建彼此统一、整体衔接的育人标准和职业技能标准, 把我国教育和劳动联系从形式上显性地建立起来, 勾勒出终身学习和职业生涯发展的路线图。
(二) 精准定位“X证书”的性质
完善教育证书制度, 要精准定位“X证书”的性质和作用。《国家职业教育改革实施方案》要求2019年启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点 (1+X证书制度) 工作。完善教育证书制度分析, 目前需解决两个问题:一是教育证书制度和劳动证书制度建立联系的问题;二是评价学生学习达到职业能力水平问题。从完善教育证书制度和联系教育与劳动考虑, X证书具有教育证书与劳动证书的双重性质和联系教育与劳动、认定学生职业能力水平、劳动管理三重作用。
若发挥联系教育与劳动的作用, X证书就需要得到教育和产业一致认可。当然, 首先是产业的认可。因此, X证书在职业能力内容和水平上, 应该是我国行业或一些大型技术主导企业所认定的, 但在进入教育时, 也需要教育行政部门的认定。开展“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点, 目前需要做好两项工作, 一是要经过科学程序和方法确定哪些现存的职业技能等级证书作为X证书可以进入教育;二是要运用科学的程序和方法开发出目前还不存在, 但十分亟需的职业技能等级证书经过教育部门认定成为X证书。
这样, 毕业生就会同时取得一份证明其学习经历的证书、一份证明其职业能力水平的证书。由于职业教育是发展学生长板、促进学习者就业发展的教育, 学生可以根据自己兴趣、特长和就业需求以及终身学习的需要去选择学习并获得相应的证书。因此, X证书可以是一个证书, 也可以是多个证书。总之, “X证书”是学习者在职业能力水平上的证明。它具有学位证书表现水平高低的作用, 还有联系劳动制度, 促进就业的作用。
(三) 整体设计劳动证书制度
长期以来, 由于我国组织、人事、劳动分头管理, 相互分立, 加之我国职业资格证书制度从技术工人做起, 所以我国的劳动证书制度没有从整体上进行设计。目前, 国家职业分类经过1995年、2015年大规模研究与开发工作, 把组织、人事、劳动分头管理的职业统一到了国家职业分类大典当中, 为整体设计劳动证书制度奠定了基础。
依据职业分类, 开发职业标准是第二项规模宏大的基础性工作。这项工作不但量大、而且要求要更新及时, 才能保证劳动证书制度的效能。这样的规模和更新速度, 需要大量的人力和物力。为了节省人力和物力, 需要改变目前国家人力资源与社会保障部一家开发、一家认定局面。劳动证书的开发, 可由相关行业、企业、部门承担, 因为它们自身的人力资源部门就需要这些职业技能标准, 国家人力资源与社会保障部可以通过认定这些职业技能标准称为国家标准。
在职业技能标准基础上, 开发职业资格证书和职业技能等级证书。为了保证生产和劳动安全, 在劳动证书制度中, 最严格的是劳动准入制度。所谓就业准入, 是指根据《劳动法》的有关规定, 对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业 (工种) 的劳动者, 必须经过职业教育或培训, 并取得职业资格证书后, 方可就业上岗。对就业准入的职业, 开发职业资格证书, 对非就业准入的职业, 开发职业技能等级证书, 以避免职业资格证书对就业带来的不必要的影响。
