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境外职业教育集团化办学的基本经验及启示
发布时间:2017-09-25 13:51 来源:《旬刊》 作者:石伟平 我要收藏
境外职业教育集团化办学实践起步较早、发展较成熟，形成了多元模式，积累了丰富经验。从国际比较的角度来看，影响职业教育集团化办学成功的核心因素是政府，政府在办学联盟中的角色定位、功能作用直接影响到行业/企业的投入程度，影响到联盟合作关系的紧密程度以及办学的管理和运作机制的顺畅程度。本文以此为切入点，通过分析、总结境外职业教育集团化办学基本经验，提出对我国的启示。
一、境外职业教育集团化办学的基本经验
（一）政府的角色
从国际比较的角度看，政府主要扮演如下角色：（1）投资者或购买者，即为项目和计划投资或购买教育及培训的成果；（2）统筹者，即统筹办学资源，平衡区域发展；（3）协调者，即协调各联盟实体之间的利益关系；（4）规范者，即制定相关规范。一般来说，职业教育集团化办学模式大体分为四类：政府主导型、院校主导型、行业/企业主导型和自愿联盟型。根据联盟关系的不同，政府所起到的作用也各不相同。联盟关系越紧密，政府发挥的作用越小，反之则越大。
（二）政府的作用
首先，针对政府主导型，政府尽可能采取有力措施进行管理、监督和推动。其主要方式有：
1.专项拨款式
该范式的管理和运行机制可概括为：政府立项，并设立专项经费，规定参与实体的标准和合作要求———符合标准的实体参与项目，同时取得相应的专项经费———政府全程协调、监督———建立援助和支持系统。在整个范式管理和运行过程中，经费是推动运作的关键因素。
典型的案例如日本的“官产学结合的日本模式职业教育双元制”。2003年6月，厚生劳动省、文部科技省等共同提出了《年轻人自立和挑战计划》，旨在围绕年轻人的职业教育和培训等问题，寻求各部门之间的相互协作，共同促进年轻人的职业自立。日本模式职业教育双元制则是这一计划的组成部分。《年轻人自立和挑战计划》作为推进。
2.法律规定式
该范式的管理和运行机制可总结为：政府通过立法规定企业参与学校的职业教育———企业履行法律义务，与职业院校签订合作协议———双方按协议实施合作培养计划———政府给予税收等优惠政策，并对绩效好的企业予以奖励。该范式中立法并不是政府唯一的主导手段，有时还辅以补贴、优惠政策和激励机制等。但总体而言，法律的效力是迫使企业与职业院校联合的原初动因，当然，后来有些行业/企业也主动生发了合作的意愿。
典型的案例是德国的双元制及其高移。1969年，德国政府在《职业教育法》中对双元制作了有关规定，使其逐步制度化和法制化。此后，德国政府又在《青年劳动保护法》、《职业教育促进法》、《实训教师资格条例》等职业教育法律中作了进一步的规定，使这一制度得到了进一步的发展和完善。学生与职业学校和企业签订协议，同时以学生和学徒两种身份进行工学交替学习，企业为此可以获得减免税收的优惠。20世纪70年代以来，“双元制”出现了“高移”，即出现了采用“双元制”模式的职业学院及部分专科大学，从而实现了“双元制”职业教育向高等教育领域的延伸，其实质也是校企合作办学，工读交替进行的办学体制和教学模式。在整个管理和运行过程中，州政府主管部门的官员加入学院的董事会参与决策。
3.购买成果式
该范式的管理与运作机制可归纳为：政府出台相关制度，提出培训一名学员可以得到的报酬———教育机构与企业为了获得报酬自行联盟，实施培训———根据培训成果，政府发放相关费用。我们很容易发现，该范式中同样以培训经费作为调控整个管理和运行机制的杠杆，但是同第一种范式不同的是，该范式政府既不参与过程管理，也不关注校企如何合作，只购买教育和培训的结果，合作成功者可以获得报酬，不成功者政府不为他们埋单。典型的案例是澳大利亚的“新学徒培训制”，其脱产培训主要是由TAFE学院完成，学院根据产业要求，开设灵活多样的课程，以满足多样化的培训需求，经雇主同意到TAFE学院学习的新学徒，可以得到经济上的资助。
4.行政指令式
该范式的管理和运行机制如下：政府出台专项计划———根据计划，教育部门颁发行政指令使得相关实体联合———政府给予专项资助———实施合作计划。该范式同第三种范式的不同之处在于，合作对象不是自由选择，而是行政指令规定的，是否参加合作也不是根据各实体的意愿决定的。这种集团化的管理和运行范式通常是政府为了达到一定目标或规划的手段。典型的案例如中国台湾地区的区域产学合作中心。
其次，针对院校主导型，政府主要采用投资、拨款和政策优惠的方式协助院校管理和运行。
在院校主导模式中，主要推动模式运作的主体往往是院校本身。因此，政府需要起到的作用主要有二：一是协助院校运作；二是协调校际和校企关系，特别是调动企业的积极性。政府在该模式中常常采用投资、资助和政策优惠的方式起到辅助推动的作用。典型的案例如英国的城市技术学院,是私立公助的学校，且合作的企业并不是一家，而是多家企业的联合支持。
再次，针对企业/行业主导型，政府主要采取政策支持和奖励的措施来鼓励企业/行业办学。
对于这类模式，经费的主体来源于企业/行业本身，不需要政府大力资助，但政府的引导仍然非常重要，其主要手段是支持性的政策或奖励措施。典型的是印度的NIIT。自从20世纪80年代初,印度政府就已敏锐地认识到了信息产业对经济发展和强国富民的积极作用,经济发展战略重点开始向信息技术产业的转变。当时,被国人誉为“计算机总理”的拉?甘地在各种场合大声疾呼高新技术特别是计算机技术的重要性,并大力推进计算机教育。而如果要在较短时间内迅速培养大量技能人才满足行业发展，仅仅依靠大学这样的正规教育机构难以满足实际需要。因此需要在正规教育之外找到一种解决的方法。于是，政府出台政策开始允许并鼓励民间资本进入。正是在这一政策的鼓舞下，NIIT才应运而生。此外，对于NIIT办学质量高，为行业培训人次多，政府也给予一定奖励。
最后，针对自愿联盟型，政府主要以提供保障条件的方式支持其运作。
相对而言，该模式的松散性较大，没有绝对的管理权和主导权，因此各方主要针对共同的目标，按照协商的方案进行管理和运行，其中政府的作用相对较小，主要是为确保其顺利运作提供相应的保障条件。典型的案例如英国高等教育机构同继续教育机构之间的合作中，政策支持仅表现为两个方面：一是用教育基金的方式进行财政投入；二是为促成跨教育类型的校校合作，政府出台了关键性的学分积累转移方案（CATs），以此来支持这种合作。
（三）相关支持政策
综观境外政府促进职业教育集团化办学出台的政策来看，主要可归纳如下：
1.相关立法保证
虽然在严格意义上立法不能称为政策，但它是政府颁布，并直接作用于职业教育集团化办学的,因此其影响力较大，立法是所有政府推动措施中效力最高的就归入此列。如，澳大利亚颁布的职业教育相关法规明文规定，企业、行业必须投资职业教育。澳大利亚《职业教育法》明确规定，企业、行业必须承担职工和准备录用人员的职业教育费用，《培训保障法》又规定，年收入在22.6万澳元以上的雇主应将工资预算的1.5%用于对其员工进行资格培训。
2.法案计划推动
2.法案计划推动
在世界职业教育集团化办学发展的过程中，绝大多数国家和地区的政府在启动和推进过程中大量采用的方式是出台法案或专项计划。典型的是英国，其现代学徒制是在《14-19岁的教育与培训》、《高等教育策略》、《技能白皮书》、《提升年龄期限》（Liftingtheagecap）等等一系列法案的催生下产生的，试图构建一个满足14岁直至所有成年人职业教育需要的新学徒体系和新的资格证书体系，并在2004年英国教育与技能部（DFES））的《21世纪的学徒制》报告的推动下发展的。
可以说，法案、法令和专项计划直接表达了政府的意愿，是实现政府主导型职业教育集团化办学的必要条件。
3.财政经费支持
任何一项职教改革都需要经费的支持。以美国的伊利诺伊州为例，2001年秋OCCRL公布的《TechPrepinIllinois—changingthefaceofEducation》,明确了“技术准备计划”是基于联邦政府立法，在伊利诺伊州教育董事会和伊利诺伊社区大学董事会的联合指导下启动。在帕金森法案规定下，每年联邦政府拨款500万美元的资金，同时州里也有每年500万美元的资金投入，同时，“技术准备计划”也经常与其他学校改革的计划联合，以获得更多的行政和财经支持。又如，为了推动官产学结合的日本模式的双元制，厚生劳动省拨出301亿日元的资金直接推动。
4.税收政策导向
为了鼓励集团化办学合作实体的参与，激发其积极性，政府有时会出台一些相关的税收优惠政策进行导向。一般采取的方式是减免税收。典型的如德国，政府为了激发企业的办学积极性，提高办学质量，对企业提供税收优惠，优惠税款有：专门扣除款，及时扣除款，固定扣除款，补偿款和社会福利优惠款等。
5.特惠政策倾斜该类政策主要是政府为促成职业教育集团化
办学或调动某实体参与的积极性时所给予的倾向性优惠政策。例如，为调动企业在职业教育中的积极性，德国政府给企业以一定的优惠政策，如规定企业的职业教育费用可记入生产成本等。可见，特惠政策往往是在现有条件下难以达到目标的情况下才采取的特殊政策，其目的就是排除障碍，确保项目或计划的实施。
6.行政指令促进
该类政策主要针对社会问题的解决而使用。这类社会问题并不会引起某类实体的特别关注，例如青年长期失业的问题，区域内恶性竞争问题等，这类问题既不会引起职业院校的关注，也不会引起企业或行业的关注。也就是说，合作各方并没有强烈的联盟需求，而为了解决某些社会问题，这些机构必须合作的情况下，可以动用行政指令来促成相关的联盟。例如，中国台湾的“区域产学合作中心”就是在中国台湾教育行政部门指令的作用下，整合了大专院校教学资源所形成的具有不同侧重的区域集团化办学中心。
7.激励政策援助
该类政策是政府激励相关实体参与集团化办学的措施，其目的有二：一是推动相关实体参与；二是监管办学质量。典型的是澳大利亚为了鼓励行业、企业参与学徒制项目的激励措施，其主要内容如表1所示。
二、境外职业教育集团化办学经验对我们的启示
1.政府的合理定位、调控得当是职业教育集团化办学的重要基础
从上文我们不难看出，政府在职业教育集团化办学中的作用主要不在于管理，而重在引导和调控。职业教育集团化办学更加贴近市场的脚步和经济的脉搏，它需要灵活多样、丰富多彩、常换常新，因此政府的干预不能遏制它的动态发展，而是要引导它向社会经济需要的方向发展，同时平衡教育的公益性和经济的盈利性，这样才能确保职业教育集团化办学健康、稳定、协调、持续发展。
2.政府采用多元杠杆、齐头并进是职业教育集团化办学的有效推动力
从总体上说，政府在职业教育集团化办学的管理和运行中主要起到统筹协调、宏观调控的作用。但这一作用的发挥主要不是通过行政指令，而是通过多元杠杆来发挥的，例如，拨款、投资、税收政策、特惠政策、保障政策、购买教育与培训、激励政策及行政指令等支持集团的启动和运行、协调集团各方的利益、搭建合作平台、保障集团的正常运作。而且，这些举措常常不是单独实施，而是两项或多项配套推行的。在我国职业教育集团化办学的实践中，政府所发挥的作用，管理大于调控；在手段上，以单一的行政指令为主；在方法上，缺乏因情制宜，分别对待。
3.政策出台的配套性和连续性是职业教育集团化办学可持续发展的关键因素
从国际比较的角度来看，政策出台的配套性和连续性也是影响职业教育集团化办学成功的重要因素。一个成功的项目，政府既有推动性的法案、支持性的拨款，也有保障性的平台建设、特惠措施和激励制度。如果只有前者，可以启动项目，但运作中是否顺畅，参与实体是否积极投入还取决于后者。因此，配套的政策才能使职业教育集团化办学全方位地持续推进。例如，英国推行“基础学位”，2001年启动时颁布该计划的内容和实施方式，2003年又颁布《高等教育的未来》、《二十一世纪的技能———实现我们的潜能：个体、雇主、国家》，进一步推进基础学位，2005年再次颁布白皮书《在事业与工作中持续进展》，重申基础学位在高等教育中的地位。这种政策上的系统支持和逐步推进在很大程度上确保了职业教育集团化办学的顺利实施和持续发展，值得我国在实践中借鉴和学习。
4.政府有形调控与市场无形调整的有机结合是保证集团化办学健康发展的重要因素
从国际比较的角度来看，职业教育集团化办学健康发展的标准主要有二：一是办学的活力；二是办学的有序。从世界职业教育集团化办学经验来看，集团化办学需要市场驱动、市场运作，通过市场无形的手才能确保其质量，确保其生存和发展的活力。与此同时，为了确保整个职业教育事业的均衡发展和有序竞争，需要政府有形的手来宏观调控，站在全局的立场上，进行合理布局、科学发展、适时调控。因此，政府有形调控和市场无形调整的有机结合是促进职业教育集团化办学健康发展的重要因素。
从国际比较的角度来看，职业教育集团化办学健康发展的标准主要有二：一是办学的活力；二是办学的有序。从世界职业教育集团化办学经验来看，集团化办学需要市场驱动、市场运作，通过市场无形的手才能确保其质量，确保其生存和发展的活力。与此同时，为了确保整个职业教育事业的均衡发展和有序竞争，需要政府有形的手来宏观调控，站在全局的立场上，进行合理布局、科学发展、适时调控。因此，政府有形调控和市场无形调整的有机结合是促进职业教育集团化办学健康发展的重要因素。
石伟平