近日，山东省青岛市政府发布了全国首部以学校为主体的政府规章《青岛市中小学校管理办法》（以下简称《办法》）。2016年12月30日经青岛市十五届人民政府第128次常务会议审议通过，并以市政府令第252号发布的《办法》虽属地方性规章，却在全国范围内引起了强烈反响。

专家学者、行政领导、校长教师——大多数教育工作者对此纷纷点赞，北京大学教育学院副教授张冉认为这是“青岛教育法治发展的又一个里程碑。”

中国政法大学法治研究院院长、教授王敬波认为：“青岛率先在全国制定地方版的‘学校法’，是深化教育改革，积极转变政府职能，推动依法治校落到实处的重要举措，对于全国具有示范意义，也将成为青岛教育的一张名片。”

青岛市教育学会会长曲黎明认为：“《办法》的颁布，标志着青岛在推进教育管办评分离改革，率先实现教育治理现代化进程中迈出了坚实的一步。”首都师范大学法律系主任、教授李昕认为：“《办法》的实施会为进一步完善我国的教育法治体系积累经验。”

有校长说《办法》是阳光的，看了温暖。该《办法》究竟妙在何处？还是要看一看内容才知道。为此，小编特别约请了教育专家、法学家及一线校长老师等来深入解读该《办法》。

北京师范大学资深教授、中国学生发展核心素养课题组组长林崇徳认为：“《办法》是一个值得点赞与推广的好文件。它以党与国家的教育方针为出发点，强调学校工作体现德育为先、能力为重，增强学生社会责任感、创新精神、实践能力；它以服务国家需求、实行自主办学为前提，强调在自主办学过程中应当遵守国家的法律、法规、规章、教育纲要和课程标准，维护教师与学生的合法权利，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人；它以校长责任制为学校管理工作的基础，强调校长办公会议或校务委员会集体领导的机制，以及党组织的保证作用，教职工代表大会、学术委员会、家长委员会乃至社会教育机构的协调作用，促进管理工作的科学化和时效性；它以监管、督导、评价制度为手段，成为学校建设的保证，并发挥教育行政部门的影响力，保障各类各级中小学的建设，全面提高教育质量。”

中国民办教育协会研究院副院长、上海市教育科学研究院副研究员方建锋为大家做了概述性的解读：

1、在国家层面《学校法》缺位的情况下，《办法》通过地方性规章的形式，调节政府、学校、社会等在学校管理方面的关系，为各地规范学校管理乃至全国立法提供借鉴。

2、为中小学办学自主权的细化和落实提供法规依据。规定中小学有权依法选聘教职工，自主招聘紧缺专业和高层次人才。学校内部开展竞聘上岗，自主设置内设机构。

3、对当前社会争议较大的事情做了具体安排。中小学校有权对影响教育教学秩序的学生进行适当惩戒。对师生进行惩处提出明确的处理流程，以及各方的权利。如需听取当事人的陈述和申辩，当事人可以申请复核、申诉等。明确学生在非在校期间及非学校组织的活动中，由学生监护人承担相关责任。

4、明确学校内部各机构职责，制定议事规则，规范学校内部治理。建立校长办公会制度，设立校务委员会。基本管理制度、改革发展重大事项需交由校长办公会集体讨论。学校章程、年度计划等经校务委员会审议后提交校长办公会。教职工代表大会对涉及教职工切身利益的事项和选举事项，应当采用无记名投票方式表决，经全体代表半数以上通过方为有效。

5、家长、社会等可通过组建家长委员会、参与校长办公会等形式，具体参与学校办学。社会专业机构通过对学校进行评价，参与办学。

6、政府管理方面，明确教育、规划、国土、编制等相关部门的职责和工作要求，缓解部门之间的推诿。

细则解读，利于实践才是真的好

改革开放以来，我国教育体制改革不断深化，政府、学校、社会之间的关系逐步理顺，但政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分。实践是检验政策有效性的重要指标之一。从细则落实的角度看，《办法》的实践指导意义如何呢？

看点1 从学校治理的角度看

建设现代学校制度，是教育体制改革的中心环节。近年来，学校章程修订成为建设现代学校制度的重要抓手。然而改革者普遍感觉到，虽然经过政府核准，章程仍然有些像学校的“自说自话”，政府和学校之间的权力边界还是模糊不清。就此，学界一直有一种期待：应当尽快制定《学校法》，让依法治教、依法治校有法可依。

但是，在现代学校制度还缺乏普遍实践的情况下，现实与目标差距较大，制定国家层面的《学校法》，或者拘泥于现实而束缚改革，或者过于理想而脱离实际。符合实际的选择应当是与改革进展同步，地方先行制定政府规章或规范性文件。

青岛市人民政府颁布《青岛市中小学校管理办法》，就这样一份非常及时、非常具有前瞻性而意义深远的文件。文件落实管办评分离要求，将青岛市改革试点进程中扩大学校自主权、完善学校内部治理、引入社会监督和评价等方面所取得的成功经验予以定型。这是一项既大胆又稳妥的改革，是建设现代学校制度改革的新进展，在全国具有重要示范意义。

——教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽

日前，青岛市政府出台了《办法》，媒体在初期报道时似乎主要聚焦在学校对学生的惩戒权，但这个规定的亮点颇多，如以信息化提升学校治理水平、强调和明确政府各个委办局的责任、“义务教育就近，普通高中择优”的入学方式、提高中小学的自主权、确立师生权益保护和争议解决制度、成立家长委员会、购买教育服务和明确校长职责等，从治理的角度把很多困扰基础教育的问题，做了比较系统的梳理，并针对性地提出了改进和解决措施，力图通过提升教育治理能力在一定程度上破解难题，很具有改革意义和创新精神。这个规定值得教育研究者跟踪分析其实施的进展，也值得其他地区借鉴。

——华东师范大学党委常务副书记任友群

在当下的现实背景下，总体上是一个能被学校、校长、老师接受的办法。我认为它的进步，表现在这样几个方面：一是突出了“依法治教”、“依法管校”、“以法办校”，整个《办法》，“法”贯彻始终，处在最上位。二是突出了学校的法人地位，一定程度上把招聘教师权、课程设置权、校内机构设置权等回归学校。三是进一步完善校长责任制，校长有责任也有权利，比如副校长的提名、聘用等，使得校长负责制名实相副。四是突破现有的教师绩效工资制度，按照学校实绩，经过考核，学校绩效工资总额可以上浮，这是对现有中小学绩效工资制度不合理现状的实质性冲击。

青岛的这项改革，在全国能产生重大影响。涉及到多方利益和调整，也涉及到政府部门的权力的收束。因而，这个办法的实施，比出台更艰难。但是，我相信在青岛市委市政府的领导下，一定会坚定地全面实施，为青岛和中小学带来真正的春天。

——江苏苏州第十中学校长柳袁照

《办法》的出台多次征求意见，内容涉及到学校发展的各核心层面，可以说具有很强的前瞻性和可操作性。比如，将学校的发展保障列为重要内容，从制度的层面规范了学校发展的各项保障措施，具有积极意义。通过设立校务委员会促进学校决策的民主化、科学化。青岛五十八中很多学校的治理理念就是经过校务委员会的充分论证，由学生、家长、老师提出并付诸于实践的。

再比如，《办法》对学校的办学质量评价提出具体要求，引导学校进行自评，同时引入第三方的客观评价，这样更有利于学校审视评估自身的办学工作，推动学校高水平发展。 ——山东青岛五十八中校长袁国彬 教职工代表大会是学校民主管理的基本形式，是现代学校制度建设的重要组成部分。《办法》第22条明确提出了教职工代表大会的职权，对学校管理者而言，是要求其进一步认识到教师参与民主管理、参政议政对于学校管理与发展的重要意义，对于我们教师而言则是保证了教师对于学校重大事务的知情权、参与权、建议权、监督权和审议权。

——山东青岛台东六路小学教师徐亮

看点2 从完善教育法制的角度看

《办法》的颁布，是一件具有标志性意义的事件，它使依法治教理念坐实到法制层面，进而让教育的法律主治有了切实依托。

作为相关领域的第一部地方法规，该办法具有重要的示范价值，对其余具有立法权的地区，会发生明显的推进作用，促使全国各地迈向依法治教的新阶段。

该《办法》的立法，遵循了中共十八届四中全会促进社会主义法治建设的核心精神，努力制定一部中小学管理的良法，致力于保证法条的可接受性，可实施性。

该《办法》对中小学管理的各主体、诸运行机制、种种管理方式手段与举措均衡设计，力求为中小学的健康发展提供法律保障。倘对中小学个別情况加强立法针对，严格明确资源保障渠道，提升民办中小学地位与功能，就更令人鼓舞了。

——清华大学政治系教授任剑涛

该《办法》很好地体现了依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校治理理念，并就如何体现这些治理理念进行了具体的制度设计，提出了统一要求。

依法办学是现代学校制度和治理体系建设的前提，提高中小学校管理者和全体教师的教育法律素养是切实做到依法办学的重要保障。自主管理有利于进一步释放和激活中小学校的办学活力，《办法》中对学校人事聘用、考核、管理、课程与教学改革、学生管理与教育等方面的学校自主权做出了明确的规定，会受到广大中小学校长的欢迎。

民主监督机制如教代会等的普遍建立，既有利于调动广大教师参与学校教育教学改革的积极性，也有利于形成一个团结、信任与和谐的教育集体，为学校文化建设指明了方向。社会参与度不高的问题也开始破解，家长委员会、学校所在社区以及教育相关部门的积极参与也有了具体的规定，学校改革与发展的社会环境有望得到进一步的优化。

尤其需要提及的是，这个办法的附则部分规定，青岛市民办中小学校的管理参照此办法进行。这样就使得民办中小学校不再是事实上的法外之地，更不能成为“应试教育”的“典范”，引领民办中小学校健康、持续发展。

——北京师范大学教育学部教授石中英

看点3 如何看待学校对学生的惩戒权

《办法》明确提到“中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒”，这成为其最大的争议点。我们如何理性地看待它呢？

国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院院长杨东平肯定了惩戒存在的必要性：“其实惩戒如同欣赏和激励一样，是相辅相成的，不仅是学校教育、也是所有管理的常态。所谓‘无规矩不成方圆’，对青少年树人立德的教养，很重要的就是遵守秩序和规范，世界各国的学校教育都有惩戒措施。

惩戒在中国之所以敏感，是因为我们习惯于将它与体罚画等号。体罚当然是不正确的，应当抵制和反对，但在强调学生权益保护和反对体罚的同时如何实施‘不打孩子的教育’，我们尚缺乏经验，对犯规的学生如何惩戒缺乏探索和建树，导致教师惩戒权流失，不敢管、放任自流成为普遍现象。国外对于学生惩戒的措施和程序规定得非常详实，极具操作性；惩戒措施和机制事先告知并得到家长的认可，从而共同遵守。这些都是值得我们学习借鉴的。青岛市如果能够深入探索，构建适合中国学校、学生和家长的惩戒机制，将是对现代学校制度建设的一个贡献。”

作为一名法学的专业人士，我国著名法学家、上海交通大学法学院院长季卫东认为：

2017年3月20日起生效的《青岛市中小学校管理办法》，作为国内第一个由地方政府颁发的学校规章，对于教育制度的发展具有开拓性意义。从立法技术上看，该规章可圈可点之处颇多。例如强调中小学校管理应当遵循教育规律和法治原则、任何单位和个人不得非法干涉教育教学活动，等等。值得注意的是，该规章规定了除批评教育和处分之外学校还可对学生进行适当惩戒的权力。考虑到校园霸凌、校园暴力等现象，这样规定的宗旨不难理解。

如何防止惩戒权被滥用，还需要更慎重、更周到的制度安排，仅仅要求学校把惩戒规定向学生公开是不够的。对于什么是适当惩戒，应该有更明确的定义，最好是明文禁止体罚。不妨对惩戒权的行使追加一些限定的条件，例如事先必须通知家长、或者取得家长同意、或者有另一位成人在场见证等等。惩戒权的行使人不妨限定校长或者某一负责人，以免泛滥之弊。这个管理办法对处分决定倒是规定了比较周详的调查程序和不服申诉渠道，建议对惩戒举措的异议应该提供必要的机会和救济方法。

延伸阅读

法制化是教育治理现代化的必由之路

浙江义乌市人民政府教育督导室副主任胡加良

欣闻青岛市政府发布了《青岛市中小学校管理办法》的政府令，这是我国第一次地方以规章的形式，针对学校的专项立法，可以说这是青岛市政府深化教育改革，推动依法治校，完善现代教育治理体系的重大举措，成为我国教育发展史上的一个新的“金钉子”。

对现代教育治理体系中的谁治理、治理什么、如何治理三大基本要素，青岛市的学校管理办法都进行了明确。一是谁治理？青岛明确了政府是教育的举办者，学校是教育的实施者，而社会是教育的支持者及监督者。那么如何平衡各方利益，形成较为完善的治理结构，法制化界定是一个必然的过程，青岛市开了先河之举。

二是治理什么？政府、学校和社会关系的协调是整个治理内容的核心，非理性的教育现象的产生往往是三者关系处理不协调才形成的。本次青岛学校管理立法，对各级各类教育关系、职权形成鲜明的界定，不越位，不缺位，明确了政府依法行政、学校依法办学、社会依法参与评价的教育法治体系。

三是如何治理？现代教育治理中的依据、原则、程序、过程及治理结果等五个要素需要立法明晰，通过立法约束中小学校遵循教育规律和法治原则，建设成为依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校。

青岛市的学校管理立法，明确了在学校治理中，做到依法治教、以章治校，从而推动政府从办教育向管教育转变，推动学校依法自主办学且保证师生、家长、社会共同参与学校管理，也推动了社会多方参与的教育综合督导评价体系的形成。类似于治理结果中的学生评价能实施适当惩戒等都是突破性的，从而规范了当前对违纪学生处理中的随意现象。当然，治理过程、程序等细则有待进一步细化明确。

综上，青岛市学校管理立法，以构建现代学校制度为目的，厘清了中小学内外部关系，为教育发展创造了良好的法治环境，可以说，在已有的诸多教育法律法规的情况下，地方将立法触角延伸到教育终端的学校管理上来，是完善教育治理体系现代化的重要途径，也是教育治理现代化的必由之路。

依法推进中小学现代治理的可贵探索

山东省教育厅副厅长张志勇

青岛作为具有地方立法权的副省级城市，在全国率先出台了以学校为主体的政府规章——《青岛中小学校管理办法》，是国内依法推进中小学现代治理的可贵探索，可喜可贺。

建立现代学校制度，是国家《教育规划纲要》提出的我国学校制度创新的根本要求。现代学校制度的核心要义是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。

推进中小学治理体系的现代化，是党的十八届三中全会提出的关于教育综合改革的重要任务之一。中小学治理体系的现代化，一方面，要建立和完善学校治理体系，另一方面，要提高政府、学校、社会对学校的治理效能。

2010年以来，特别是党的十八届三中全会以来，从国家到地方，围绕建立现代学校制度，推进中小学治理现代化，作了一系列的探索。诸如，推进依法治教，简政放权，实施“管办评”分离和“放管服”改革，试点中小学章程建设，加强中小学家长委员会建设，推进学校内部治理体系改革，落实中小学办学自主权，等等，取得了重要的成效。

青岛市坚持问题导向，坚持开门立法，坚持科学立法，集中众智，广纳贤言，在总结完善自身改革实践、学习借鉴外地先进经验的基础上，创造性地将关乎中小学现代治理的三个关键问题上升到政府规章的高度予以规范：

一是规范了学校办学自主权。《办法》规定：中小学校实行校长负责制，校长全面负责学校的教育教学和行政管理工作。中小学校在核定的内设机构数量、职数、岗位总量和结构比例内，自主设置内设机构，按照规定选任机构负责人，开展教职工岗位设置、竞聘上岗和岗位聘用工作。中小学校有权依法选聘教职工，按照规定实施教职工培养培训、考核奖惩和绩效工资分配。中小学校可以在核准的进人计划内，自主招聘紧缺专业和高层次人才。中小学校招聘教师时，可以在笔试前先行对报考人员进行面试筛选，等等。明确了学校在课程实施、招生、教师选聘、经费管理等方面职责和有关权限运行的基本原则。

二是规范了学校治理体系。《办法》规定：学校应建立校长办公会、校务委员会、教职工代表大会、学生会、学术委员会、家长委员会等内部治理机制，并对职责进行了明确和规范，确保有关机构常态化运行，让教师、学生、家长、社区和有关专家更好地参与学校治理。

三是规范了政府治理体系。这就是学校要依据章程办学，政府要依据章程管理学校、评价学校。《办法》规定：“中小学校应当遵守法律、法规、规章，依据学校章程自主办学”；“中小学校应当以学校章程和发展规划为依据，每学年对学校办学质量开展一次全面自评”。政府要尊重学校章程、尊重学校发展，规定“市、区（市）教育督导机构应当将学校章程和发展规划作为教育督导的重要内容”，保障和推动学校依法自主办学、特色发展。